La estrategia de seguridad nacional del presidente Bush

Robert J. Lieber visitó Salta durante el invierno austral de 1998. Lo hizo en su carácter de profesor del Departamento de Gobierno de Georgetown University y en el marco del Certificate Program on Globalization que aquella prestigiosa universidad norteamericana impartió en concierto con la Universidad Católica de Salta. Fui alumno del profesor Lieber y compartí con él, además de las horas de clase,  un almuerzo criollo sabatino en el que el distinguido catedrático puso a prueba mis conocimientos de inglés al preguntarme, algo intrigado, sobre el contenido de una morcilla criolla. O mi inglés no era demasiado bueno (lo que no me extrañaría), o, al contrario, era extremadamente descriptivo. Lo cierto es que el Prof. Lieber ni tocó aquella pieza de brillante embutido, tras habérsela presentado yo como a highly-seasoned pork sausage, made of soft intestines and stuffed with some chopped viscera and rich blood.

Anécdotas aparte, me ha parecido oportuno sugerir a los editores de este sitio web la publicación de este artículo de Lieber, por cuanto aporta una visión diferente de la estrategia de seguridad nacional adoptada por el actual gobierno de los Estados Unidos, que difiere de manera notable del enfoque -mucho menos elaborado, desde luego- que sobre algunas de estas cuestiones sostengo en un reciente artículo. Lo hago también como reconocimiento a la autoridad y al carácter afable del Prof. Lieber, de los que he disfrutado mientras fui su alumno.

Luis Caro Figueroa

El informe del presidente Bush sobre su primera Estrategia de Seguridad Nacional, emitido por la Casa Blanca el 20 de septiembre de 2002, ha concitado mucha atención en el país y el extranjero, como una declaración convincente de la gran estrategia de Estados Unidos para el mundo después del 11 de septiembre. El nuevo documento, titulado "Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos de América", ha sido tanto elogiado como una respuesta clara, previsora e impresionante a las amenazas que ahora afronta Estados Unidos, como criticado como una desviación radical, e inquietante, de la política exterior tradicional estadounidense. Si bien la nueva Estrategia de Seguridad Nacional del presidente Bush es una proclama audaz y franca de los objetivos de Estados Unidos, gran parte del documento expresa lo que ya está implícito en la estrategia norteamericana desde que Estados Unidos se convirtiera en una gran potencia hace ya un siglo. Además, lo que es novedoso es por lo general razonable, dado el carácter y magnitud de las amenazas que han surgido en el entorno internacional tras el 11 de septiembre.

La Ley Goldwater-Nichols de 1986 requiere que el presidente presente un informe anual al Congreso para exponer la gran estrategia de Estados Unidos. A pesar de que la ley requiere una "amplia descripción y discusión" de los intereses, objetivos y capacidades de Estados Unidos, a menudo estos informes consistieron en retóricas altisonantes o replanteamientos no controvertidos de declaraciones de la política oficial. Existen excepciones a esta tradición. La Directiva NSC-68, el informe clasificado que presentó Paul Nitze al presidente Harry Truman en 1950, con un panorama general de la amenaza monolítica del comunismo a la dominación global, al que sólo se podía afrontar mediante la acumulación masiva de la fuerza militar de Estados Unidos y con una doctrina de contención. La primera Estrategia de Seguridad Nacional del presidente Bill Clinton, si ciertamente no era la NSC-68, justificaba la muy citada doctrina de su administración, que postulaba la "intervención y ampliación". Sin embargo, y por lo general, los documentos de Estrategia de Seguridad Nacional rara vez se destacan por romper significativamente con la estrategia de Estados Unidos o por motivar un debate público.

Hay cuatro temas claves de la Estrategia de Seguridad Nacional de Bush que han generado controversia. Primero, la Estrategia de Seguridad Nacional promulga la acción militar preventiva contra estados hostiles y grupos terroristas que intentaran elaborar armas de destrucción en masa (ADM). Segundo, la Estrategia de Seguridad Nacional declara que Estados Unidos no permitirá que ninguna potencia extranjera le dispute su poderío militar en el mundo. Tercero, la Estrategia de Seguridad Nacional expresa su compromiso con la cooperación multilateral internacional, aunque establece claramente que "no dudaremos en actuar solos, en caso necesario" para defender los intereses y la seguridad nacionales. Cuarto, la Estrategia de Seguridad Nacional proclama como objetivo la extensión de la democracia y los derechos humanos en todo el mundo, particularmente en el mundo musulmán. En el presente artículo se revisa de cada uno de estos temas, prestando atención particular a los razonamientos, grado de cambio o continuidad e implicaciones de cada objetivo de seguridad nacional.

Ataques preventivos

La Estrategia de Seguridad Nacional del presidente Bush postula el uso de la fuerza militar contra los terroristas, o estados que patrocinan el terrorismo, que intenten obtener o utilizar las ADM. Estas son las amenazas más graves que afronta Estados Unidos y, según el documento, "como cuestión de sentido común y de autodefensa, Estados Unidos actuará contra esas amenazas en cierne antes de que éstas terminen de concretarse". El uso preventivo de la fuerza frente a ataques inminentes tiene buen sentido estratégico, así como el aval del derecho internacional y de la tradición de la guerra justa. Sin embargo, este aspecto de la doctrina Bush es controvertido porque amplía el significado de la prevención e incluye acciones militares "aunque exista incertidumbre en cuanto al momento y lugar del ataque del enemigo". Los críticos sostienen que este intento por incluir la acción militar preventiva bajo la categoría de prevención no tiene fundamento legal o práctico, y por lo tanto consideran la doctrina Bush como una ruptura preocupante con la tradición.

Estados Unidos a menudo se ha balanceado entre la intervención preventiva y la prevención. De hecho, sólo existen contados casos de clara intervención preventiva militar de cualquier estado en los últimos 200 años. (La intervención preventiva de Israel en la Guerra de los Seis Días es quizás el ejemplo más citado). La actual declaración de Estrategia de Seguridad Nacional de "que nuestra mejor defensa es una buena ofensiva" refleja la disposición inveterada a utilizar acciones militares antes de que un ataque real fuera inminente. Además de varios casos del apoyo de Estados Unidos a cambios de regímenes durante la Guerra Fría, un ejemplo destacado es la cuarentena naval impuesta por el presidente Kennedy a Cuba en 1962 para obligar la retirada de los misiles nucleares soviéticos. Otro caso fue la campaña militar para expulsar a Iraq de Kuwait en 1991, la que para los encargados de diseñar políticas estaba parcialmente justificada por la futura amenaza de las ADM de Iraq. Otro ejemplo es el Marco de Referencia acordado con Corea del Norte, negociado ante la amenaza implícita de una acción militar por parte de Estados Unidos para evitar que Corea del Norte desarrollara un arsenal nuclear.

Algunos analistas creen que es contraproducente dejar explícitas las condiciones en virtud de las cuales Estados Unidos atacaría primero, y que existen razones convincentes para diluir la línea entre la intervención preventiva y prevención. Los ataques del 11 de septiembre demuestran que las organizaciones terroristas como Al-Qaeda, que presentan una amenaza inmediata a Estados Unidos, no son atemorizadas por el miedo a represalias de Estados Unidos y que, probablemente, aprovecharían la oportunidad de matar a millones de estadounidenses si pudiesen utilizar las ADM eficazmente en suelo norteamericano. Una campaña proactiva contra los terroristas es, por ende, sabia y anunciar la estrategia a los estados patrocinadores del terrorismo podría ayuda a disuadir a esos estados a no intentar obtener ADM, o a abstenerse de cooperar con los terroristas.

Otros críticos arguyen que la Estrategia de Seguridad Nacional de Bush va mucho más allá inclusive del derecho de autodefensa preventiva que, generalmente se considera que se desprende del Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas y que, por consiguiente, la estrategia de Bush socavará el derecho internacional y llevará a otros estados a utilizar la política de Estados Unidos como un pretexto para la agresión. Los ejemplos más comunes de la interpretación amplia de una intervención preventiva legítima son que podría conducir al ataque de Taiwán por la China o al ataque de Pakistán por India. Este razonamiento no es convincente, sin embargo, ya que ninguna norma contra la intervención preventiva puede impedir que estos estados tomen medidas y porque no se envalentonarán más solo por los cambios en la retórica de la política de Estados Unidos.

Supremacía militar

La Estrategia de Seguridad Nacional de Bush reconoce confiadamente la posición de poderío de Estados Unidos en el mundo y no se disculpa al decir que un objetivo fundamental de la gran estrategia de Estados Unidos debe ser mantener la supremacía de Estados Unidos para disuadir el surgimiento de cualquier reto. "Hoy, Estados Unidos disfruta de una posición de fuerza militar sin paralelo y de gran influencia económica y política. De acuerdo con nuestro pasado y nuestros principios, no utilizamos nuestra fuerza para obtener ventajas unilaterales. En cambio, buscamos crear un equilibrio de fuerzas que favorezca la libertad humana". Otra sección de la Estrategia de Seguridad Nacional que ha suscitado muchas discusión y debate es la que declara que "nuestras fuerzas serán lo bastante potentes como para disuadir adversarios potenciales de emprender una acumulación de fuerzas militares con la esperanza de sobrepasar o igualar el poderío de Estados Unidos". Los críticos de la Estrategia de Seguridad Nacional de Bush la consideran en esta proclama un paso preocupante hacia una confianza excesiva y una soberbia exagerada por parte de Estados Unidos.

El deseo de mantener la supremacía estadounidense al intentar prevenir el surgimiento de una potencia competidora orientó la política exterior de Estados Unidos durante gran parte del pasado siglo. El razonamiento estratégico explica en gran medida por qué Estados Unidos eventualmente intervino en ambas Guerras Mundiales, y por qué se trajo al país las fuerzas estadounidenses luego de la Primera Guerra Mundial, y se volvió a comprometer con la defensa de Europa no mucho después del fin de la Segunda Guerra Mundial (entiéndase la presencia de potencias competidoras en el último caso, pero no en el anterior). Incluso el objetivo de preservar la hegemonía militar estadounidense no es novedoso. En 1992 se dio a conocer extraoficialmente un documento de planificación estratégica del Departamento de Defensa que presentaba un plan maestro para impedir el surgimiento de una potencia competidora, con un lenguaje sorprendentemente similar a la actual Estrategia de Seguridad Nacional de Bush. (El lenguaje del documento de 1992 fue repudiado posteriormente por funcionarios de Estados Unidos, pero no se abandonó el concepto básico).

Hay razones convincentes para pensar en que la supremacía de Estados Unidos es, de hecho, buena para la paz y la estabilidad en el mundo, y mucho más preferible a las demás opciones. Quizá la mejor evidencia del apoyo a esta afirmación es el hecho de que la presencia militar de Estados Unidos es bien acogida en un gran cantidad de lugares en el mundo. Las motivaciones de los estados regionales pueden pasar desde el disfrute libre de costo de la cobertura de seguridad de Estados Unidos, hasta el efecto pacificador o estabilizador de la presencia de Estados Unidos, aunque el resultado básico es el mismo. A pesar de las tensiones políticas evidentes y previstas inherentes al destacamento de tropas de Estados Unidos en el exterior, muchos estados consideran la supremacía militar de Estados Unidos como necesaria para la estabilidad, y preferible a las demás opciones, especialmente en Europa, Asia Oriental y el Golfo Pérsico.

Pero, al fin y al cabo, es poco probable que este elemento de la nueva Estrategia de Seguridad Nacional de Bush defina los nuevos contornos de la política exterior de Estados Unidos. Por ejemplo, es poco probable que Estados Unidos tome medidas deliberadas para retardar el crecimiento económico y militar de posibles grandes potencias como China. Por otra parte, es probable que los gastos de defensa estadounidense continuarán ascendiendo con la guerra contra el terrorismo, lo que ensanchará aún más la brecha militar con los posibles competidores. Ello pueda realmente disuadir a posibles adversarios de intentar desafiar militarmente a Estados Unidos.

Un nuevo multilateralismo

La Estrategia de Seguridad Nacional declara que "también nos guía la convicción de que ninguna nación puede por sí sola crear un mundo mejor, más seguro. Las alianzas y las instituciones multilaterales pueden multiplicar la fuerza de las naciones amantes de la libertad. Estados Unidos está comprometido con las instituciones perdurables". El documento continúa diciendo que "en tanto que Estados Unidos tratará constantemente de obtener el apoyo de la comunidad internacional, no dudaremos en actuar solos".

Algunos han interpretado la nueva doctrina Bush como una de unilateralismo descarado, propia del Llanero Solitario de Texas, o simplemente como el guante aterciopelado que cubre el puño de la fuerza bruta estadounidense. Estas son opiniones equivocadas. La Estrategia de Seguridad Nacional de Bush establece claramente los beneficios y la necesidad de la cooperación multilateral, especialmente con otras grandes potencias, y por consiguiente es más genuinamente multilateral de lo que el propio comportamiento de la administración pueda sugerir. Lo que es diferente es que la administración Bush parece rechazar la búsqueda del multilaterismo por el solo amor al multilateralismo, es decir, como algo intrínsicamente necesario para su legitimidad o moralidad internacional. En lugar de ello, la Estrategia de Seguridad Nacional de Bush sostiene una disposición fundamental a "actuar solos", lo que es consecuente con la cooperación productiva multilateral, y hasta puede facilitarla. Aquí nuevamente, la ruptura con el pasado puede ser exagerada. Hasta la administración Clinton, tímidamente comprometida con el multilateralismo, frecuentemente subordinaba sus principios multilaterales a favor de intereses nacionales más directos cuando había conflicto entre ambas.

La disposición explícita a actuar solos tiene buen sentido estratégico. La Estrategia de Seguridad Nacional de Bush estipula que la guerra mundial contra el terrorismo requiere la cooperación internacional entre estados del mismo criterio. Pero es también evidente que otros harán sus propias estimaciones sobre el costo y los beneficios de trabajar con (o contra) Estados Unidos. Aun los países disgustados con el unilateralismo de Estados Unidos a menudo terminan por trabajar con Estados Unidos, si su otra alternativa es mantenerse al margen. Un caso pertinente es la reciente aprobación por unanimidad de la Resolución 1441 en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que exige a Iraq cumplir totalmente sus obligaciones de desarme. Varios miembros permanentes del Consejo de Seguridad (Rusia, China y Francia), así como un estado árabe (Siria), inicialmente estaban en desacuerdo con varios puntos de la política estadounidense, pero finalmente optaron por cooperar y votar a favor.

La extensión de la democracia

La Estrategia de Seguridad Nacional de Bush no trata únicamente del poder y de la seguridad en un sentido estricto. Compromete a Estados Unidos con la extensión de la democracia en todo el mundo y la promoción del desarrollo de "sociedades libres y abiertas en todos los continentes". Para ello el documento hace un llamado para una campaña general de información pública, de "una guerra de ideas" para ayudar a los extranjeros, particularmente del mundo musulmán, a aprender sobre Estados Unidos y a entenderlo.

Este compromiso encarna temas de arraigo profundo en la gran estrategia estadounidense y evoca creencias norteamericanas muy asentadas sobre la política exterior. En particular, la idea de que el ejercicio del poder norteamericano va de la mano con la promoción de principios democráticos se puede ver en los pronunciamientos de política de los presidentes estadounidenses, desde Woodrow Wilson a John F. Kennedy, Ronald Reagan y Bill Clinton. Esta combinación de valores refleja tanto una creencia en la democracia y en la libertad como ideales universales (el documento declara que "Estados Unidos debe defender la libertad y la justicia porque estos principios son justos y verdaderos para los pueblos de todas partes"), y la convicción de que la promoción de estos principios en el extranjero no sólo beneficia a los ciudadanos de otros países, sino que también fortalece la seguridad nacional estadounidense al hacer menos probables los conflictos en el exterior.

La Estrategia de Seguridad Nacional de Bush compromete a Estados Unidos a trabajar "activamente para llevar la esperanza de democracia, desarrollo, mercados libres y libre comercio a todos los rincones del mundo". Este objetivo es impulsado por la convicción de que la causa fundamental del terrorismo radical islámico yace en la ausencia de libertad y de oportunidades en el mundo árabe. En el pasado, esta idea se hubiese descartado como una de retórica política. Luego del 11 de septiembre, hasta las Naciones Unidas en su Informe sobre Desarrollo Arabe ha identificado el problema y ha instado a que se busquen maneras de extender las instituciones democráticas y las libertades humanas básicas al Medio Oriente musulmán.

Conclusión

En resumen, la Estrategia de Seguridad Nacional del presidente Bush es un documento de gran alcance e importancia, y no debe sorprender que el documento haya atraído atención considerable y suscitado amplios debates. La Estrategia de Seguridad Nacional es muy consecuente con la tradición estratégica estadounidense de establecer un plan coherente y abarcador para la política de Estados Unidos frente a las nuevas y peligrosas amenazas. En su alcance y propósito es un digno sucesor de la mayoría de las importantes declaraciones anteriores. Es probable que por mucho tiempo sea la declaración definitiva de la gran estrategia norteamericana en el mundo después del 11 de septiembre.

Este artículo ha sido tomado del sitio web del Programa de Información Internacional del Departamento de Estado de los Estados Unidos de América.