La Constitución Europea y las Islas Malvinas

A lo largo de la última semana se ha venido produciendo en la Argentina una serie de reacciones contrarias al Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. Estas reacciones han coincidido con la difusión de un documento elaborado por una organización llamada IBAPE (Instituto Buenos Aires Plan Estratégico), hecho público el día 22 de abril pasado, en el que se afirma que "la nueva Constitución Europea transforma el conflicto con el Reino Unido en el Atlántico Sur y la Antártida en uno con toda la Unión Europea".

En el mismo documento se señala, además, que el Tratado Constitucional Europeo "reconoce la soberanía" del Reino Unido sobre las Islas Malvinas, así como sobre las islas Georgias y Sandwich del Sur y los territorios antárticos argentinos, y, en tal inteligencia, emplaza formalmente al Gobierno argentino para que se exprese 'enérgica e inmediatamente' al respecto.

Sin entrar a valorar las intenciones de quienes han elaborado este documento, ni las explicaciones brindadas por el Gobierno argentino, justo es reconocer que la afirmación, hecha en tono catastrofista, de que la nueva constitución elaborada para Europa extiende su aplicación a territorios cuya soberanía legítimamente reclama la Argentina, ha provocado un alud de reacciones antieuropeas y el reverdecimiento de virulentas posturas ultranacionalistas.

Estas reacciones, que muchas veces asumen la forma de arrebato y de planteamientos acalorados e irracionales, constituyen ciertamente un paso atrás en nuestras relaciones diplomáticas con la Unión Europea y con sus Estados miembros, y representan un claro retroceso en la línea política de los gobiernos democráticos argentinos, de cara al objetivo de recuperar las Islas Malvinas.

El carácter negativo de estas reacciones se acentúa si se tiene en cuenta que una gran parte de los ataques lanzados contra la futura Constitución Europea parten de un imperdonable desconocimiento de la historia institucional y de los principales instrumentos normativos que vertebran el orden jurídico comunitario.

El propósito de este artículo es el de echar un rápido vistazo al estado actual del proceso constituyente europeo, en conexión con las normas y principios que regulan las relaciones entre la Unión Europea y los llamados "Países y Territorios de Ultramar" (PTU), entre los que se cuenta, desde hace ya varias décadas, a nuestras Islas Malvinas, y, al mismo tiempo denunciar la inexactitud de las afirmaciones que se han vertido en el ya citado documento del IBAPE.

II. Naturaleza y alcances del nuevo Tratado Constitucional Europeo

En primer lugar, es conveniente tener en cuenta que la así llamada "Constitución Europea" no es una constitución en el sentido técnico que esta expresión posee en la ciencia política contemporánea, sino un tratado internacional entre potencias soberanas que incorpora elementos de naturaleza constitucional.

En segundo lugar, es preciso valorar que el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (TCE), suscrito en Roma el 29 de octubre de 2004, no entrará en vigor sino hasta el 1 de noviembre de 2006, y siempre a condición de que, para esa fecha, ya se hubiesen depositado todos los instrumentos particulares de ratificación por los Estados miembros, un proceso que se insinúa plagado de dificultades políticas y técnicas.

En tercer lugar, no debe perderse de vista que a la luz de los principios y directrices señalados en el Consejo Europeo de Niza de diciembre de 2002, los objetivos de este tratado constitucional son básicamente tres:

1) establecer y supervisar una delimitación más precisa de las competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros, incluida expresamente la revisión del papel de los parlamentos nacionales (cometido típicamente constitucional);

2) establecer una Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (cometido parcialmente constitucional) y

3) acometer la simplificación de los Tratados con el fin de clarificarlos y facilitar su comprensión (cometido no constitucional).

Desde este último punto de vista, el TCE es esencialmente un esfuerzo de ordenación y codificación de las normas fundamentales del Derecho Comunitario, o lo que es lo mismo, la refundición o consolidación en un texto único, debidamente coordinado y simplificado, de los principales tratados de la Comunidad y de la Unión Europea (por ejemplo, el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en Roma el 25 de marzo de 1957 o el Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, o los más recientes tratados de Amsterdam y de Niza).

III. Los territorios y países 'asociados' en los tratados vigentes

Es en este contexto, el de la recepción que el nuevo TCE efectúa de los tratados fundamentales precedentes, y no en otro, que debe de enfocarse la espinosa cuestión de la inclusión de nuestras Islas Malvinas en el ámbito de aplicación de la futura Constitución Europea.

Para ello, debemos preguntarnos primero qué dicen sobre este tema los tratados anteriores (que aún se encuentran vigentes, por cuanto su derogación está prevista para noviembre de 2006) y, en su caso, qué elementos nuevos introduce la redacción del nuevo TCE.

No debe sorprendernos el hecho que el Tratado de Roma (1957) ya dedique una parte de su articulado (la Parte Cuarta) a regular lo que se llamó Asociación de los países y territorios de Ultramar. Esta expresión coincide literalmente (exactamente) con el encabezamiento del título IV del nuevo TCE, si bien la fórmula que emplean ambos instrumentos para establecer la "asociación" es diferente en uno y otro caso (una fórmula convencional en el caso del tratado de 1957 y una fórmula "compulsiva" en el caso del tratado de 2004).

En el caso del Tratado de Roma, los "países y territorios" asociados a que se refiere la Parte Cuarta se encuentran enumerados en el Anexo IV del mismo Tratado. Desde 1972 (fecha en que se concreta la adhesión del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca a la CE) aparecen en esa lista las "Islas Malvinas (Falkland) y sus dependencias". En octubre de 1985 se procede a eliminar la expresión "y sus dependencias" sustituyéndola por la de "Georgia del Sur y las islas Sandwich del Sur". En la misma lista aparecen ya los territorios antárticos francés y británico.

Es un principio general del Derecho Comunitario que los países y territorios de Ultramar (PTU) no forman parte del territorio de la Unión. El TCE respeta este principio y no introduce ninguna novedad en relación con los criterios vigentes desde 1957.

No está demás recordar que en 1973, cuando se produjo aquella "asociación" (que es sustancialmente la misma que recoge el actual TCE), la República Argentina era presidida de facto por un militar, el general Lanusse, y que su ministro de Relaciones Exteriores era otro alto oficial de la Fuerza Aérea Argentina, el brigadier McLoughlin.

En pocas palabras, queda perfectamente claro que lo que hoy produce escozor y aviva el coraje en ciertos sectores del nacionalismo argentino es un dato que ya se encontraba presente en el Derecho Comunitario desde hace, nada menos, que 33 años y que durante ese tiempo nuestras relaciones con la Europa comunitaria han sido razonablemente buenas, sin que a ningún gobierno se le haya ocurrido 'extender' el conflicto argentino con el Reino Unido a toda la Unión Europea.

No existe, pues, motivo ni razón alguna para anatematizar el nuevo Tratado Constitucional Europeo en base a este argumento, por cuanto nada ha cambiado sustancialmente. En esta materia, el TCE se ha limitado a recoger el derecho vigente de los tratados anteriores, sin agregar ni un solo matiz. Lo realmente curioso y noticeable hubiera sido que el TCE instituyera en esta materia un régimen diferente al vigente, pero esta circunstancia no se ha producido. Por tanto, quienes han permanecido tranquilos y relajados en la Argentina durante 33 años y hoy se declaran sorprendidos y agraviados por "el descubrimiento" de la inclusión de nuestras islas en la lista de los "países y territorios asociados" no tienen razón. Pero en el caso de que la tuvieran, sería oportuno preguntarles ahora qué hicieron en los 33 años precedentes para evitar aquello que hoy "repudian enérgicamente".

Por lo mismo, es que no debiera de escandalizarnos el hecho de que el TCE recoja como finalidad de la 'asociación' la de promover el desarrollo económico y social de los países y territorios y establecer estrechas relaciones económicas entre éstos y la unión, y como aspiración, la de contribuir a favorecer los intereses de los habitantes de dichos países y territorios y su prosperidad, de modo que puedan alcanzar el desarrollo económico, social y cultural al que aspiran. Tampoco hay aquí sorpresa ninguna, por cuanto ambos objetivos ya habían sido formulados, en idénticos términos, en el Tratado de Roma de 1957.

IV. Un pronóstico aventurado y una lectura errónea

Volviendo al documento suscrito por el IBAPE, es claro que el texto del TCE en ningún caso es capaz de promover una extensión de la disputa territorial que la Argentina mantiene desde hace más de 170 años con el Reino Unido, hacia toda la Unión Europea. Es ésta una conclusión aventurada que no tiene ningún fundamento, ni en la literalidad de los textos ni en la práctica cotidiana de las relaciones diplomáticas de la Argentina con la UE y con los países del espacio europeo.

Del mismo modo resulta equivocada la afirmación del citado documento en lo que se refiere al reconocimiento por el TCE de la soberanía británica sobre los territorios en disputa. Tal reconocimiento, simplemente, no existe en ningún pasaje del Tratado. Y es muy difícil que se produzca, cuando menos en términos explícitos, en un contexto normativo caracterizado por delicados equilibrios regulatorios y el empleo de un lenguaje calculadamente cauteloso (1).

Vale la pena recordar que el ámbito de aplicación territorial del TCE, regulado por el artículo IV-440, consagra tres 'niveles' diferentes de aplicación territorial:

a) un primer nivel, que comprende el territorio soberano de todos los estados signatarios del Tratado y en el que la aplicación de los preceptos del TCE es directa e inmedita;

b) un segundo nivel especial, integrado por territorios extraeuropeos caracterizados por su lejanía, insularidad, reducida superficie, relieve y clima adversos y dependencia económica respecto de un reducido número de productos (artículos IV-440 en conexión con el III-424 TCE, que incluyen a Guadalupe, la Guayana Francesa, Martinica, Reunión, Azores, Madeira y las Islas Canarias). En este caso, el TCE faculta al Consejo a adoptar, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, leyes, leyes marco, reglamentos y decisiones europeos orientados, en particular, a fijar las condiciones para la aplicación de la Constitución en dichas regiones, incluidas las políticas comunes;

c) un tercer nivel, integrado por los países y territorios ultramarinos sometidos al régimen especial de asociación (2) definido en el título IV de la parte III (que alcanza a las Islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur). Este último nivel, ultraperiférico, se traduce normativamente en preceptos de carácter económico y comercial (3), más que político o institucional. La debilidad es la nota característica del nexo que se entabla entre la UE y los territorios y países asociados, hasta tal punto que disposiciones clave del TCE -como la ciudadanía europea- no resultan de aplicación al régimen asociativo (4).

El solo hecho de que nuestras Islas Malvinas, aun cumpliendo casi todos los criterios de excepcionalidad previstos en el Art. III-424, no integre el segundo grupo de territorios sometidos en forma directa e inmediata a la legislación y a las políticas europeas, debe considerarse en cierto modo auspicioso para los intereses argentinos. Del mismo modo, el empleo de la fórmula "países y territorios no europeos que mantienen relaciones especiales con el Reino Unido", idéntica a la empleada por el Tratado de Roma de 1957, traduce la cautela del constituyente europeo al evitar pronunciarse por la titularidad o por el ejercicio de la soberanía de los países y territorios asociados.

Debe tenerse presente, por último, que la finalidad declarada del régimen de asociación, que no es otra que la de contribuir a favorecer los intereses de los habitantes de dichos países y territorios y de su prosperidad, de modo que puedan alcanzar el desarrollo al que aspiran, impide que este régimen especial se extienda a los llamados "países y territorios desarrollados" que mantienen igualmente "relaciones especiales" con el Reino Unido, como es el caso de Canadá o de Australia. De haber sido otra la orientación filosófica del régimen asociativo, los países citados hubieran podido integrar la lista del Anexo II del TCE, sin que, en tal caso, ello supusiera que tales países se encuentran bajo la soberanía del Reino Unido.

V. Algunas conclusiones

El Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa es un instrumento manifiestamente mejorable, pero está lejos de ser, como plantean algunos, un texto antiargentino. No desconoce ni lesiona, de un modo especial, los derechos soberanos de la República Argentina sobre las Islas Malvinas y demás territorios australes, o, cuando menos, no los coloca en peor situación de la que se encontraban con anterioridad a octubre de 2004.

Antes al contrario, el proceso constituyente europeo realiza valores ampliamente compartidos por la sociedad argentina, como lo son el reconocimiento a la herencia cultural, religiosa y humanista de Europa, a partir de la cual se han desarrollado los valores universales de los derechos inviolables e inalienables de la persona humana, la democracia, la igualdad, la libertad y el Estado de Derecho (primer párrafo del Preámbulo del TCE), y declara abiertamente el respeto a los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías, declarando que todos estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres (Artículo I-2 TCE).

El que esté en contra de estos valores y principios, que se anime y lo diga.

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(1) Tanto el Anexo II del TCE, así como en su día el Anexo IV del Tratado de Roma de 1957, y el Anexo I-A de la Decisión del Consejo de 27 de Noviembre de 2001, al referirse a las Islas Malvinas no añaden a su nombre el adjetivo "británicas", como sucede, por ejemplo, con las Islas Vírgenes "británicas", con el territorio antártico "británico", con los territorios "británicos" del Océano Índico, o, en su momento, con Honduras "británica". En resumen, que de la redacción que emplea el Anexo II del TCE (así como sus precedentes normativos), no puede seguirse, sin más, que las Islas Malvinas son "británicas", pues con ese mismo criterio podrían considerarse igualmente británicos otros territorios que integran la misma lista, como Nueva Caledonia o Groenlandia, que, claramente, no lo son; o, al contrario, considerar a las Malvinas como francesas u holandesas.

(2) El llamado "régimen de asociación" se encuentra desarrollado con detalle en Decisión del Consejo de 27 de noviembre de 2001, relativa a la asociación de los Países y Territorios de Ultramar a la Comunidad Europea, conocida como "Decisión de Asociación Ultramar". Por cierto, este instrumento incluye expresamente en su Anexo I A a las Islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur.

(3) Los PTU, como los Estados ACP, reciben recursos del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) y se benefician de la ayuda del Banco Europeo de Inversiones (BEI). Además, participan en algunos programas comunitarios en ámbitos específicos como la educación.

(4) Los ciudadanos de los países y territorios de ultramar (PTU) tienen la nacionalidad de los Estados miembros de que dependen; sin embargo, en algunos casos, sus ciudadanos no poseen la ciudadanía plena de tales Estados.

(*) El autor del presente artículo es abogado. Ha sido decano de Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Católica de Salta, director de la carrera de Relaciones Internacionales, profesor de Teoría Política, y es un firme defensor de los derechos soberanos de la República Argentina sobre las Islas Malvinas.